Р Е Ш Е Н И Е

 

2017, 24.07.

 

133

 

Кюстендил

 
 


Номер                                                   Година                                       Град

 

 

                                    В ИМЕТО НА НАРОДА

 

АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – ГР. КЮСТЕНДИЛ           

 

На двадесет и трети юни, две хиляди и седемнадесета година,  

в публично съдебно заседание, в следния състав:

 

                                    ПРЕДСЕДАТЕЛ:              ГАЛИНА СТОЙЧЕВА

                                      ЧЛЕНОВЕ:    ДАНИЕЛА ПЕТРОВА

                                                              ИВАН ДЕМИРЕВСКИ     

С участието на секретаря Ирена Симеонова

В присъствието на прокурора ВАЛЕРИ ПЕНКОВ

Сложи за разглеждане докладваното от съдия ПЕТРОВА адм. дело № 71 по описа за 2017г. и  ЗА ДА СЕ ПРОИЗНЕСЕ, ВЗЕ ПРЕДВИД СЛЕДНОТО :

            Производството е по реда на чл. 185 и сл. от АПК.

            Образувано е по протест на прокурор в Окръжна прокуратура Кюстендил против разпоредбата на чл. 22, т. 1 от Наредбата за условията и реда за записване, отписване и преместване на деца в общинските детски градини на територията на Община Дупница, приета с Решение № 142 от 30.09.2016 година по протокол № 8 от 30.09.2016г. на Общински съвет Дупница.

            В протеста се излагат доводи за незаконосъобразност на оспорената разпоредба. Сочи се противоречие със Закона за местните данъци и такси /ЗМДТ/ и Закона за предучилищното и училищно образование /ЗПУО/ .Иска се отмяна на оспорената разпоредба и присъждане в полза на Окръжна прокуратура Кюстендил на сторените разноски за обявяване на оспорването в ДВ.

            Ответникът - Общински съвет Дупница, не се представлява и не изразява становище.

Прокурорът от Окръжна Прокуратура Кюстендил дава заключение за допустимост и основателност на оспорването, което изцяло поддържа. Развива аналогични съображения.

Съобщението за постъпилия протест е обявено по реда на чл. 181 във вр. с чл. 188 от АПК. По делото не са встъпили заинтересовани страни по смисъла на чл. 189, ал.2 от АПК.

Кюстендилският административен съд, след като прецени събраните по делото доказателства, доводите и възраженията на страните, прие за установено следното от фактическа страна:

            Наредбата за условията и реда за записване, отписване и преместване на деца в общинските детски градини на територията на Община Дупница, наричана по-долу наредбата, чийто текст е оспорен в настоящото производство, е приета с Решение № 142 от 30.09.2016 година по протокол № 8 от 30.09.2016г. на Общински съвет Дупница.

Съгласно чл. 3 от Правилника за организация и дейност на Общински съвет Дупница и неговите комисии, Общински съвет Дупница се състои от 33 общински съветници.

Въз основа представения и приет като доказателство по делото препис от протокол № 8 от 30.09.2016г. от заседание на Общински съвет Дупница се установява, че решение № 142 от 30.09.2016г. е взето в присъствието на 24 общински съветници, от които всички са гласували „за“ приемане на наредбата.

Въз основа извадка от интернет-страницата на община Дупница /л. 58/ се установява, че проектът за наредба, ведно с мотивите към него, са публикувани на същата в срока по чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове, съгласно приложимата към случая редакция на тази разпоредба /нов- ДВ, бр. 46 от 2007г./.

Предложението за приемане на оспорената наредба е внесено в Общински съвет Дупница с докладна записка на кмета на община Дупница № 496/12.09.2016г. Към докладната записка са приложени мотивите на вносителя.

По делото са представени доказателства за обсъждане проекта за наредба в постоянните комисии на Общинския съвет, както следва: Постоянна комисия по спорт, туризъм, младежки дейности, международни отношения и връзки с неправителствени организации и Постоянна комисия по култура и образование.

Решението на Общински съвет Дупница за приемане на Наредбата за  условията и реда за записване, отписване и преместване на деца в общинските детски градини на територията на Община Дупница е обявено на интернет-страницата на общината /вж. разпечатка от официалния сайт на община Дупница на л. 59 от делото/. В това действие се изразява разгласяването по смисъла на чл. 78, ал. 3 от АПК на приетия нормативен административен акт. Осъществяването му сочи завършване на фактическия състав по приемането му.

След като извърши служебна проверка за допустимостта на оспорването, Административният съд счита следното:

Оспорването е допустимо, осъществено е от прокурор при Окръжна прокуратура Кюстендил, при упражняване на компетентността му по чл. 186, ал. 2 АПК. Отнася се до нормативен административен акт, фактическият състав по приемането на който е осъществен изцяло. Т.е. налице е подзаконов нормативен акт на общинския съвет, който е породил своето действие, респективно годен е за съдебно обжалване. Налице са и останалите предпоставки за редовност и допустимост на оспорването.

По основателността на подадения протест, Съдът счита следното:

Необходимо е по свой служебен почин решаващият орган да провери законосъобразността на нормативния административен акт не само на посочените, а на всички основания за законосъобразност – чл. 168, ал. 1 по препр. от чл. 196 АПК.

Наредбата за условията и реда за записване, отписване и преместване на деца в общинските детски градини на територията на Община Дупница е приета от компетентен орган, при спазване на административнопроизводствените правила и изискванията за форма.

Чл. 21, ал. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/ урежда, че общинските съвети приемат наредби в изпълнение на правомощията си. Съгласно чл. 8 от Закона за нормативните актове /ЗНА/ и чл. 76, ал. 3 АПК общинските съвети издават нормативни актове, с които уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Съгласно чл. 59, ал. 1 от Закона за предучилищното и училищното образование /ЗПУО/, условията и редът за записване, отписване и преместване в общинските детски градини се определят с наредба на общинския съвет, а за държавните детски градини – с акт на съответния финансиращ орган. Следва, че Общинският съвет Дупница е приел наредбата, чийто текст е оспорен, в рамките на своята функционална и материална компетентност .

Въз основа на извършения по-горе анализ на писмените доказателствени средства се формира извод, че са спазени изискванията на чл. 26, ал. 2 от ЗНА и чл. 28, ал. 2 и 3 от с.з., в приложимите редакции на тези разпоредби, обн., ДВ, бр. 46 от 2007г. Съгласно чл. 26, ал. 2 от ЗНА преди издаване или приемане на нормативен акт, проектът за него, заедно с мотивите, съответно докладът, се публикува на интернет – страницата на съответната институция, като на заинтересуваните лица се предоставя най – малко 14 дневен срок за предложения и становища по проекта. Нормата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА има императивен характер, представлява гаранция за предоставяне възможност на заинтересуваните лица да участват с предложения и становища в процеса по издаване на нормативния акт, което от своя страна е необходимо за спазване повелителното правило на чл. 77 от АПК. Т. е. неизпълнение на изискването по чл. 26, ал. 2 от ЗНА по препр. от 80 АПК във всички случаи, включително и при оспорване на отделна разпоредба от нормативен акт или на негови изменения и/или допълнения, представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила и има за последица незаконосъобразност на акта. В разглеждания случай, проектът за нормативен акт, ведно с приложените към него мотиви за приемането му, е публикуван на сайта на община Дупница, като от датата на публикуване до датата на заседанието, на което наредбата е приета, е изтекъл срок не по-малък от 14 дни. 

Гаранция за законосъобразността на производството по приемане на подзаконовия нормативен акт е и разпоредбата на чл. 28, ал. 2, т. 1- 5 от ЗНА относно критериите, на които следва да отговарят мотивите към нормативния акт. Въз основа публикуваните на сайта на община Дупница мотиви се установява спазване и на това изискване.

Въз основа на събрания като доказателство по делото протокол от заседанието на Общински съвет Дупница, подробно разгледано и анализирано по-горе, се прие за установено, че при разискванията, предложенията и гласуването на оспореното решение за приемане на наредбата, са били налице необходимите кворум и мнозинство по чл. 27, ал. 2 и 3 ЗМСМА.

            При преценката за съответствието на оспорените разпоредби с материалния закон настоящият състав приема, че те противоречат на нормативен акт от по-висока степен, в какъвто смисъл протестът се явява основателен. Съображенията за това са следните:

   Разпоредбата на чл. 75, ал. 2 от АПК предвижда, че нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. Законът е нормативният акт, който урежда първично или въз основа на Конституцията, обществени отношения, които се поддават на трайна уредба, според предмета или субектите в един или няколко института на правото или техни подразделения. За уреждане на другите отношения по тази материя законът може да предвиди да се издаде подзаконов нормативен акт. Общинските съвети като органи на местното самоуправление на територията на съответната община решават самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил в тяхната компетентност. Съгласно чл. 8 от ЗНА всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение.

 

            Наредбата е приета въз основа на законовата делегация на чл. 59, ал.1 от ЗПУО и следва да съответства на разпоредбите на по-високия по степен нормативен акт, по приложение на който е издадена. Оспореният текст е със следното съдържание:

„Децата, записани в първа и втора възрастови групи, се отписват от детските градини при: 1. неплатена такса за ползване на детска градина за два последователни месеца от страна на родителите/настойниците“.           

            Вносителят на протеста е изложил съображения, че разпоредбата на чл. 22, т. 1 от наредбата е в противоречие с чл. 9б, чл. 81 и чл. 92 от ЗМДТ, чл. 3, ал. 2, т. 3 и т. 4, чл. 6, т. 1 и чл. 8, ал. 1 от ЗПУО. Счита се, че е недопустимо с наредба да се ограничават права на децата, като се поставят в зависимост от изпълнение на финансови задължения на родителите, както и да се освобождават органите на общината от законово предвидените за тях задължения за събирането на таксите, за което има и специален ред, предвиден в ЗМДТ.

            По правилото на чл. 15, ал. 1 и ал. 3 от ЗНА оспорената разпоредба, като част от подзаконов нормативен акт, следва да отговаря на изискванията на ЗНА, на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. Съгласно чл. 76, ал. 3 от АПК и чл. 8 от ЗНА общинските съвети издават нормативни актове, с които уреждат обществени отношения с местно значение, но съобразно нормативните актове от по-висока степен.

            Закона за предучилищното и училищното образование урежда обществени отношения, свързани с осигуряване на правото на предучилищно и училищно образование, както и с устройството, функциите, организацията, управлението и финансирането на системата на предучилищното и училищното образование.

            Съгласно чл. 55 от ЗПУО предучилищното образование полага основите за учене през целия живот, като осигурява физическото, познавателното, езиковото, духовно-нравственото, социалното, емоционалното и творческото развитие на децата, отчитайки значението на играта в процеса на педагогическото взаимодействие.

            Предучилищното образование се осъществява от детските градини, а задължителното предучилищно образование - и от училищата. Детската градина е институция в системата на предучилищното и училищното образование, в която се отглеждат, възпитават, социализират и обучават деца от тригодишна възраст до постъпването им в I клас, в съответствие с държавния образователен стандарт за предучилищното образование.

            Съгласно чл. 298, ал. 1 от ЗПУО издръжката на децата в предучилищното образование в държавните и общинските детски градини и училища се осигурява със средства от държавния бюджет и със средства от общинския бюджет, като родителите на децата заплащат такси за издръжка на дейности, които не се финансират от държавния бюджет. Размерът и редът за заплащане на таксите се определят със Закона за местните данъци и такси - за общинските детски градини и училища.

            За ползване на детски ясли и детски градини се събират от родителите или настойниците месечни такси, съгласно чл. 81 от ЗМДТ. Общините събират местни такси за ползване на детски ясли, детски кухни, детски градини, специализирани институции за предоставяне на социални услуги, лагери, общежития и други общински социални услуги, както и за дейностите по отглеждане и възпитание в задължителното предучилищно образование за ползване на детската градина или училището извън финансираните от държавата дейности по силата на чл. 6, ал 1, б. "б" и б. "в" от ЗМДТ. Общинският съвет приема наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги, а съгласно чл. 9б от ЗМДТ, установяването, обезпечаването и събирането на местните такси по този закон се извършват по реда на чл. 4, ал. 1 - 5.

            В Наредбата за определянето на местните такси и цени на услуги и администрирането им на територията на община Дупница, чл. 2, ал. 1, т. 3 е предвидено определяне размера и събиране от общината на такса за ползване на детски ясли, детски градини, домове за социални грижи, лагери, общежития и други социални общински услуги. В раздел ІІІ от тази наредба, материята е детайлно уредена.

Съществуването на такава такса, като вид социална услуга, е законово предвидено на основание в чл. 81 от ЗМДТ, като съобразно чл. 92 от същия закон, тя се начислява и събира от длъжностните лица в съответните заведения и се внася в общинския бюджет. Следователно при посещение на дете в детска градина се дължи такса за ползването й, която е законово регламентирана, съобразно чл. 86 ЗМДТ и е в размер на съответстващата реална издръжка на едно лице, включваща месечните разходи за храна, постелен инвентар и облекло, перилни и хигиенни материали, транспортни разходи за разнасяне на храната, съответната част от общите разходи за ел. и топлинна енергия, вода, канализация и битови отпадъци.

Безспорно, съгласно проследената нормативна уредба, таксата е дължима от ползващите услугата.

От друга страна обаче, при липса на доброволно плащане, за събирането й следва да е приложим предвиденият в законодателството специален ред /по силата на препращащата норма на чл. 9б от ЗМДТ/ за принудително събиране на публични общински вземания, каквито по смисъла на чл. 162, ал. 2, т. 3 от ДОПК съставляват и общинските такси. Оспореният текст противоречи на чл. 9б, чл. 81 и чл. 92 от ЗМДТ, с които е регламентиран редът за принудително събиране на неплатени такси.

В оспорената разпоредба на чл. 22, т. 1 от наредбата е въведен ред за събиране на публичното общинското вземане, който е в несъответствие с предвидения такъв в нормативния акт от по-висок ранг и има за резултат неговото заобикаляне за постигане на цел, различна от законодателно очертаната с чл. 5, ал. 1 и 2 от ЗПУО, във връзка с приложението на който е приета Наредбата за условията и реда за записване, отписване и преместване на деца в детските градини на територията на община Дупница. Оттук следва извод за незаконосъобразността на оспорената разпоредба.

            Разпоредбата е материалнонезаконосъобразна и поради противоречие с цялостната уредба на предучилищното образование и нейните цели, залегнали в чл. 5, ал. 1 и 2 от ЗПУО.

            Този извод следва от езиковото и логическо тълкуване на разпоредбите от ЗПУО, съгласно които детската градина е институция в системата на предучилищното и училищното образование, в която се отглеждат, възпитават, социализират и обучават деца от тригодишна възраст до постъпването им в I клас в съответствие с държавния образователен стандарт за предучилищното образование /чл. 24 ЗПУО/, а предучилищното образование е организирано в учебни години /чл. 63 от ЗПУО/, то е със съдържание, определено с държавен образователен стандарт, и създава условия за придобиване на съвкупност от компетентности - знания, умения и отношения, необходими за успешното преминаване на детето към училищното образование /чл. 69 от ЗУПО/.

 От езиковото и логическо тълкуване на цитираните разпоредби следва още, че посещаването на детска градина е не само ползване услуга от социален характер, то е етап от предучилищното образование, което следва по аргумент от чл. 53, ал. 1 от Конституцията на Република България да е и гарантирано държавата. Същото съставлява основно и неотменимо гражданско право.

В противоречие с тези основни положения е препятстването на достъпа до образование, което стои в основата на чл. 22, т. 1 от наредбата и то в зависимост от условието - заплащането на такса за ползване на детска градина

             По изложените съображения настоящият съдебен състав приема, че разпоредбата на чл 22, т. 1 от наредбата е материалнонезаконосъобразна и постановява като резултат отмяната й.

            Следва на основание чл. 143, ал. 1 от АПК по препр. от чл. 196 АПК присъждане в полза на Окръжна прокуратура на сторените по делото разноски за публикуване оспорването в ДВ в размер на 20 лева.

Воден от изложените съображения и в резултат на извършената съдебна проверка по чл. 168, ал. 1 по препр. от чл. 196 и на основание чл. 193, ал. 1 АПК, като взе предвид мотивите си за материална незаконосъобразност на протестираната разпоредба,

 

КЮСТЕНДИЛСКИЯТ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД Р Е Ш И :

           

ОТМЕНЯ чл. 22, т. 1 от Наредбата за условията и реда за записване, отписване и преместване на деца в общинските детски градини на територията на Община Дупница, приета с Решение № 142 от 30.09.2016 година по протокол № 8 от 30.09.2016г. на Общински съвет Дупница.

 

ОСЪЖДА Общински съвет Дупница да заплати в полза на Окръжна прокуратура Кюстендил сумата от 20 лева, съставляваща сторени в производството деловодни разноски за заплатена такса за съобщаване на оспорването чрез публикация в Държавен вестник.

 

            Решението подлежи на обжалване пред Върховния административен съд в 14 дневен срок от получаване на съобщенията.

 

            Решението да се съобщи на страните чрез изпращане на преписи.

 

 

В случай, че срещу настоящото съдебно решение не постъпи жалба или протест или те бъдат отхвърлени, решението да се публикува на интернет – страницата на община Дупница.

                                                           

                                                                    

 

ПРЕДСЕДАТЕЛ:

 

                                                                       

 

ЧЛЕНОВЕ : 1.

 

                                                                                               

 

2.